Affonso Celso Pastore
Governos têm sucesso quando sua resposta aos desafios constroem pontes para um futuro melhor. O governo brasileiro começou reagindo bem à crise de 2008, mas suas ações logo degeneraram em um retumbante fracasso.
Quando a crise internacional eclodiu, em 2008, o Brasil estava preparado para enfrentá-la. Primeiro porque, tendo reduzido a dívida líquida em relação ao PIB, poderia usar a política fiscal para combater a recessão. Segundo porque em 2007 o Banco Central já havia trazido a inflação para próximo da meta de 4,5%. Finalmente, porque no Plano Real ocorreu o saneamento do sistema bancário, que estava capitalizado. Naquelas condições o governo poderia reagir à crise externa usando estímulos fiscais, cabendo ao Banco Central atuar como "emprestador" de última instância, e reduzindo cautelosamente a taxa de juros.
A crise de 2008 havia advertido o mundo contra a acumulação de riscos no sistema financeiro, surgindo recomendações de que as medidas macro prudenciais "deveriam fazer parte da caixa de ferramentas dos bancos centrais". Antes da crise o endividamento das famílias vinha tendo um aumento exagerado. Era natural que fossem utilizadas medidas macroprudenciais, mas não como um substituto à taxa de juros no controle da inflação, e sim buscando reduzir os riscos do sistema bancário. No entanto, quando com a economia superaquecida ao fim de 2010, a inflação superava em muito a meta de 4,5%, o Banco Central optou pelas medidas macroprudenciais, evitando elevar a taxa de juros para a inflação convergir para a meta.
Iniciava-se, naquele momento, um período de afrouxamento no compromisso com a meta de inflação, que se acentuou, e muito, a partir de 2011. Neste ano o Brasil tinha um novo governo com uma concepção de política econômica diferente dos anteriores. Em agosto de 2011, com a inflação acima da meta e com as expectativas de inflação em crescimento, o Banco Central inesperadamente interrompeu o ciclo de alta da taxa de juros, iniciando um ciclo de queda. A razão alegada era um suposto choque recessivo, semelhante - ainda que em menor intensidade - ao ocorrido quando da quebra do banco Lehman Brothers. O choque não ocorreu, mas mesmo assim a taxa de juros continuou a cair. Iniciava-se uma mudança no regime de política econômica, que não se restringiria à política monetária.
Durante o ano de 2010 havia crescido a tendência à valorização do real. A razão era o quantitative easing praticado pelo Fed, que levou a um período de enfraquecimento do dólar. Alegando os malefícios de uma "guerra cambial", no começo de 2011 o governo brasileiro começou a implantar medidas para conter a valorização do real. Intervenções no mercado de câmbio são um procedimento perfeitamente aceitável - e muitas vezes necessário - diante de forças que elevem a volatilidade cambial ou que produzam sobrevalorizações ou depreciações extremas.
O que assistíamos, contudo, não era apenas uma tentativa de conter a valorização, mas sim uma tentativa de usar ativamente o real mais para estimular a produção industrial. Na visão do governo, os juros baixos e o câmbio depreciado seriam o santo graal do crescimento.
Depreciação. Por trás destas mudanças estava a crença de que nem a redução da taxa de juros e nem a depreciação do real afetariam a inflação. Naquele momento a queda da taxa de juros transformou-se em um objetivo de política econômica. Mas o que fazer para amainar alguma resistência que o Banco Central pudesse impor a uma queda da taxa de juros que colocasse em risco o comportamento da inflação?
Em 2011, o governo ofereceu ao Banco Central o conforto da elevação dos superávits primários, que de fato ocorreu, mas logo mudou de ideia. À política fiscal era reservada outra tarefa: de incentivar os investimentos através de estímulos como as desonerações tributárias, por exemplo, e por isso o governo voltou a reduzir os superávits primários. Diante disso o controle da inflação exigia um "plano B". Continuaria existindo a restrição imposta à liberdade do Banco Central na fixação da taxa de juros, mas ela seria compensada pela contenção dos reajustes de preços de alguns produtos com pesos elevados no IPCA, como os da gasolina e as tarifas de energia elétrica. Se isto não fosse suficiente para manter a inflação na meta, o Banco Central teria de se conformar em buscar uma meta implícita mais elevada do que a oficial, como de fato passou a ocorrer.
Desta forma, às taxas de juros baixas e á tentativa de depreciar o real foi adicionado o ativismo fiscal, formando a "nova matriz de política econômica", que substituía o antigo "tripé" da política macroeconômica. O Brasil já havia atingido o grau de investimento e a dívida líquida do setor público era bem mais baixa do que durante a crise de confiança, em 2002/2003.
O governo sentiu-se confortável para abandonar o objetivo de reduzir a dívida pública passando a trabalhar com superávits primários menores. A prática da "contabilidade criativa", contudo, escondia o real tamanho dos superávits primários e a contínua deterioração da política fiscal hoje expõe o Brasil ao risco da perda do "grau de investimento".
O baixo crescimento do PIB a partir de 2010 não derivava da escassez da demanda, e sim de uma queda no crescimento potencial, devido à redução dos investimentos vinda das incertezas. Porém, crente de que "a demanda gera a sua própria oferta" o governo insistia nos estímulos à demanda, cuja expansão acima da oferta elevou exageradamente o déficit em contas correntes, acentuando as pressões para a depreciação do real. Neste momento o feitiço virou contra o feiticeiro, e o Banco Central passou a intervir para evitar a depreciação cambial que o governo tanto buscou, sob pena de piorar ainda mais o comportamento da inflação.
Ativismo. A característica marcante deste novo estilo de política econômica foi o ativismo. Reduções de impostos não beneficiavam todos os setores produtivos, mas apenas setores específicos, privilegiando os rentistas. O investimento com maior retorno para as empresas eram as viagens a Brasília, em busca de estímulos tributários e de empréstimos subsidiados no BNDES.
A participação dos bancos públicos no total de empréstimos cresceu de 34%, em setembro de 2008, para 52%, em fevereiro de 2014, e isto foi feito em grande parte com recursos proporcionados pelo Tesouro por fora do orçamento. O Tesouro vendia títulos públicos, e os recursos transferidos aos bancos oficiais eram integralmente deduzidos no cômputo da dívida líquida como se fossem ativos líquidos. Entre 2008 e 2010 foram transferidos 6% do PIB, e até o final de 2010 as transferências já haviam superado 9,5% do PIB. Uma consequência desta prática foi a perda de sentido no uso da dívida líquida para aferir a solvência do governo.
Os resultados desse "experimento" foram desastrosos. A inflação permanece alta, próxima de 6,5% ao ano, apesar do represamento de preços importantes, e o crescimento econômico desabou. Mesmo que sejamos contaminados pelo pudor de classificar como recessiva a trajetória do PIB, que nos últimos quatro trimestres sofreu três contrações, temos que aceitar que este desempenho é pífio, e não vem da falta de demanda, e sim da queda da produtividade e dos investimentos.
A crise internacional continua a ser utilizada pelo governo como desculpa para o seu fracasso. Mas uma análise cuidadosa mostra que o péssimo desempenho da economia brasileira é proveniente dos erros de diagnóstico e de condução da política econômica.
Governos têm sucesso quando sua resposta aos desafios constroem pontes para um futuro melhor. O governo brasileiro começou reagindo bem à crise de 2008, mas suas ações logo degeneraram em um retumbante fracasso.
Quando a crise internacional eclodiu, em 2008, o Brasil estava preparado para enfrentá-la. Primeiro porque, tendo reduzido a dívida líquida em relação ao PIB, poderia usar a política fiscal para combater a recessão. Segundo porque em 2007 o Banco Central já havia trazido a inflação para próximo da meta de 4,5%. Finalmente, porque no Plano Real ocorreu o saneamento do sistema bancário, que estava capitalizado. Naquelas condições o governo poderia reagir à crise externa usando estímulos fiscais, cabendo ao Banco Central atuar como "emprestador" de última instância, e reduzindo cautelosamente a taxa de juros.
A crise de 2008 havia advertido o mundo contra a acumulação de riscos no sistema financeiro, surgindo recomendações de que as medidas macro prudenciais "deveriam fazer parte da caixa de ferramentas dos bancos centrais". Antes da crise o endividamento das famílias vinha tendo um aumento exagerado. Era natural que fossem utilizadas medidas macroprudenciais, mas não como um substituto à taxa de juros no controle da inflação, e sim buscando reduzir os riscos do sistema bancário. No entanto, quando com a economia superaquecida ao fim de 2010, a inflação superava em muito a meta de 4,5%, o Banco Central optou pelas medidas macroprudenciais, evitando elevar a taxa de juros para a inflação convergir para a meta.
Iniciava-se, naquele momento, um período de afrouxamento no compromisso com a meta de inflação, que se acentuou, e muito, a partir de 2011. Neste ano o Brasil tinha um novo governo com uma concepção de política econômica diferente dos anteriores. Em agosto de 2011, com a inflação acima da meta e com as expectativas de inflação em crescimento, o Banco Central inesperadamente interrompeu o ciclo de alta da taxa de juros, iniciando um ciclo de queda. A razão alegada era um suposto choque recessivo, semelhante - ainda que em menor intensidade - ao ocorrido quando da quebra do banco Lehman Brothers. O choque não ocorreu, mas mesmo assim a taxa de juros continuou a cair. Iniciava-se uma mudança no regime de política econômica, que não se restringiria à política monetária.
Durante o ano de 2010 havia crescido a tendência à valorização do real. A razão era o quantitative easing praticado pelo Fed, que levou a um período de enfraquecimento do dólar. Alegando os malefícios de uma "guerra cambial", no começo de 2011 o governo brasileiro começou a implantar medidas para conter a valorização do real. Intervenções no mercado de câmbio são um procedimento perfeitamente aceitável - e muitas vezes necessário - diante de forças que elevem a volatilidade cambial ou que produzam sobrevalorizações ou depreciações extremas.
O que assistíamos, contudo, não era apenas uma tentativa de conter a valorização, mas sim uma tentativa de usar ativamente o real mais para estimular a produção industrial. Na visão do governo, os juros baixos e o câmbio depreciado seriam o santo graal do crescimento.
Depreciação. Por trás destas mudanças estava a crença de que nem a redução da taxa de juros e nem a depreciação do real afetariam a inflação. Naquele momento a queda da taxa de juros transformou-se em um objetivo de política econômica. Mas o que fazer para amainar alguma resistência que o Banco Central pudesse impor a uma queda da taxa de juros que colocasse em risco o comportamento da inflação?
Em 2011, o governo ofereceu ao Banco Central o conforto da elevação dos superávits primários, que de fato ocorreu, mas logo mudou de ideia. À política fiscal era reservada outra tarefa: de incentivar os investimentos através de estímulos como as desonerações tributárias, por exemplo, e por isso o governo voltou a reduzir os superávits primários. Diante disso o controle da inflação exigia um "plano B". Continuaria existindo a restrição imposta à liberdade do Banco Central na fixação da taxa de juros, mas ela seria compensada pela contenção dos reajustes de preços de alguns produtos com pesos elevados no IPCA, como os da gasolina e as tarifas de energia elétrica. Se isto não fosse suficiente para manter a inflação na meta, o Banco Central teria de se conformar em buscar uma meta implícita mais elevada do que a oficial, como de fato passou a ocorrer.
Desta forma, às taxas de juros baixas e á tentativa de depreciar o real foi adicionado o ativismo fiscal, formando a "nova matriz de política econômica", que substituía o antigo "tripé" da política macroeconômica. O Brasil já havia atingido o grau de investimento e a dívida líquida do setor público era bem mais baixa do que durante a crise de confiança, em 2002/2003.
O governo sentiu-se confortável para abandonar o objetivo de reduzir a dívida pública passando a trabalhar com superávits primários menores. A prática da "contabilidade criativa", contudo, escondia o real tamanho dos superávits primários e a contínua deterioração da política fiscal hoje expõe o Brasil ao risco da perda do "grau de investimento".
O baixo crescimento do PIB a partir de 2010 não derivava da escassez da demanda, e sim de uma queda no crescimento potencial, devido à redução dos investimentos vinda das incertezas. Porém, crente de que "a demanda gera a sua própria oferta" o governo insistia nos estímulos à demanda, cuja expansão acima da oferta elevou exageradamente o déficit em contas correntes, acentuando as pressões para a depreciação do real. Neste momento o feitiço virou contra o feiticeiro, e o Banco Central passou a intervir para evitar a depreciação cambial que o governo tanto buscou, sob pena de piorar ainda mais o comportamento da inflação.
Ativismo. A característica marcante deste novo estilo de política econômica foi o ativismo. Reduções de impostos não beneficiavam todos os setores produtivos, mas apenas setores específicos, privilegiando os rentistas. O investimento com maior retorno para as empresas eram as viagens a Brasília, em busca de estímulos tributários e de empréstimos subsidiados no BNDES.
A participação dos bancos públicos no total de empréstimos cresceu de 34%, em setembro de 2008, para 52%, em fevereiro de 2014, e isto foi feito em grande parte com recursos proporcionados pelo Tesouro por fora do orçamento. O Tesouro vendia títulos públicos, e os recursos transferidos aos bancos oficiais eram integralmente deduzidos no cômputo da dívida líquida como se fossem ativos líquidos. Entre 2008 e 2010 foram transferidos 6% do PIB, e até o final de 2010 as transferências já haviam superado 9,5% do PIB. Uma consequência desta prática foi a perda de sentido no uso da dívida líquida para aferir a solvência do governo.
Os resultados desse "experimento" foram desastrosos. A inflação permanece alta, próxima de 6,5% ao ano, apesar do represamento de preços importantes, e o crescimento econômico desabou. Mesmo que sejamos contaminados pelo pudor de classificar como recessiva a trajetória do PIB, que nos últimos quatro trimestres sofreu três contrações, temos que aceitar que este desempenho é pífio, e não vem da falta de demanda, e sim da queda da produtividade e dos investimentos.
A crise internacional continua a ser utilizada pelo governo como desculpa para o seu fracasso. Mas uma análise cuidadosa mostra que o péssimo desempenho da economia brasileira é proveniente dos erros de diagnóstico e de condução da política econômica.
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